интересно
Предыдущая | Содержание | Следующая

Основные аспекты адаптации модели сбалансированной системы показателей к сфере общественного управления

Значение стратегии для сферы общественного управления

В главе 1 мы изложили собственное понимание стратегии, ссылаясь при этом на мнение Портера, который рассматривает стратегию как построение уникальной и создающей ценность рыночной позиции благодаря серии дифференцированных видов бизнес-деятельности (Porter, 1997, s. 48). Если исходить из такого понимания стратегии, то становится очевидным, что стратегия и управление общественной организацией не имеют ничего общего. Уже само по себе ключевое понятие уникальная и создающая ценность рыночная позиция делает лейтмотив стратегии для общественной сферы проблематичным. Общественные организации должны решать задачи, сформированные кем-то извне, работают в ус-ловиях ограниченной конкуренции, а финансовые цели для них не первичны.

Но если интерпретировать стратегию как план той или иной организа-ции по достижению долгосрочных целей, то стратегия становится значимой и для сферы общественного управления. Стратегия отражает принципи-альную ориентацию того или иного учреждения, коммуны или обществен-ной организации. Приведем пример стратегии — наш средний по разме-рам город должен превратиться из спящего городишки в развитый эко-номический центр. Другой пример — наше полицейское управление стремится стать первым партнером для граждан и других клиентов в вопросах безопасности.

Политические партии зачастую используют стратегию, не называя ее так напрямую. Заявления правительства, коалиционные соглашения, програм-мы партий — это стратегические документы, играющие роль указующего перста в будущее (чем мы отличаемся от наших конкурентов?, какие цели мы стремимся достичь в кратко-, средне- и долгосрочной перспекти-ве?, как мы будем достигать этих целей?).

Существуют, однако, аспекты, далекие от традиционного понимания стратегии, поскольку разработка стратегии в политической сфере или в сфере общественного управления более сложный процесс, чем разработка стратегии в бизнесе. Этот процесс характеризуется тремя факторами.

1. Значение законодательства

Общественные организации, в отличие от предприятий сферы бизнеса, могут разрабатывать свои стратегии только в определенных рамках, ус-тановленных законодательно. Стратегия организации определяется не тем, что организация должна делать согласно законодательству, а тем, что она собирается делать добровольно. Поскольку ресурсы всегда ограниченны, для организации общественной сферы особенно важно сформировать четкий, ориентированный на потребности клиента и жизнеспособный с точки зрения долгосрочной перспективы портфель продуктов (услуг). Задачи, решение которых необходимо согласно действующему законода-тельству, также могут иметь стратегический характер, особенно если при их выполнении возникают значительные отклонения план/факт. Стра-тегия общественной организации в области обязательных задач предпо-лагает ответ на вопрос как, а не что. Но помимо этих задач общественная организация может выполнять и другие задачи, добровольного характера.

2.             Значение заинтересованных групп

В сфере частного бизнеса стратегии должны включать целостные и комп-лексные системы целей. При формулировании стратегии мероприятия ориентируются на систему взаимосвязанных и взаимодополняющих целей. Такой подход особенно необходим в тех случаях, когда у компании есть мета-цель. В частном бизнесе в качестве такой мета-цели часто назы-вается увеличение стоимости собственного капитала (цель перспективы Финансы). В качестве мета-целей сферы общественного управления можно назвать повышение удовлетворенности заинтересованных групп (например, граждан) или качественное выполнение заказов. Такая поста-новка вопроса позволяет избежать нежелательного в этой сфере крена в сторону финансов. Ни в сфере частного бизнеса, ни в сфере общественного управления не удается построить систему целей, в которой не было бы противоречий между отдельными целями. Цели, которые могут противо-речить друг другу (например, стратегия роста и стратегия снижения изде-ржек), в частном бизнесе согласуются путем установления целевых значений для показателей, характеризующих эти цели. В политической сфере это сделать сложнее, поскольку в группе заинтересованных лиц (клиенты, граждане, вышестоящие организации) зачастую нет единства в целях. Лю-бой гражданин, будучи больным, желает иметь оптимальную систему здравоохранения, но как клиент страховой компании этот же гражданин хотел бы иметь недорогую систему здравоохранения. Политик должен в большей мере, чем администратор общественной организации, управлять этими конфликтами и сглаживать возникающие противоречия. Логика сбалансированной системы показателей направлена на разработку сбалан-сированной (учитывающей противоречия) системы целей. Сам по себе процесс построения этой системы позволяет выявить возможные проти-воречия и конфликты, обсудить их и учесть в системе целей.

3.             Значение символичной политики

В политической сфере часто формулируются цели, для которых нет необ-ходимости разрабатывать конкретные мероприятия. Более того, частью политической стратегии может быть осознанный отказ от процедуры из-мерения достигнутых успехов, от документирования показателей и их це-левых значений. Эти аспекты противоречат базовой логике сбалансирован-ной системы показателей — измеримость достигнутых результатов. Символичная политика зачастую реализуется параллельно актуальным ежедневным задачам. Этот нюанс — необходимость учета политической конъюнктуры — часто рассматривается как аргумент против использования BSC в политической сфере. В сфере символичной политики речь идет о серьезности намерений компании достичь ту или иную декларируемую цель. Важно понимать, что сбалансированная система показателей — система стратегических целей, показателей, их целевых значений и мероприятий, направленных на достижение стратегических целей. Эта система может рассматриваться как инструмент политического менеджмента, но не как инструмент политического маркетинга, поэтому цели-фантомы в эту систему не включаются.

В наших проектах мы сталкивались с двумя типичными для административной сферы мнениями. Первое заключается в том, что стратегии в сфере общественного управления не играют никакой роли, поскольку эти организации действуют в ограниченных законами рамках и не имеют достаточной свободы для реализации своих намерений. Второе мнение состоит в том, что стратегические изменения в сфере общественного управления не могут управляться менеджментом, поскольку полностью определяются политическим влиянием.

Однако наш практический опыт реализации консалтинговых проектов по­казывает, что стратегическое поле действий имеется у любой организации, в том числе организации общественной сферы. В тех сферах, где доминирует законодательный заказ, важную роль играет ответ на вопрос как (как мы будет достигать поставленных целей?). В тех сферах, где степень управленчес­кой свободы достаточно высока, ответ должен быть дан на вопрос что (что именно мы будем делать?).

Так, организация, занятая в сфере законодательно необходимого социаль­ного страхования, должна определить, что в рамках выделенного бюджета она должна достичь согласно установленным требованиям, а что может быть ре­ализовано дополнительно. Процесс разработки стратегических инициатив осуществляется по принципу снизу вверх и направлен на улучшение отно­шений общественной организации с инстанцией, принимающей решения о бюджетах.

Определение объектов координации и содержания

В процессе внедрения системы в компаниях частного бизнеса мы столкну-лись с феноменом высоты полета, — одна и та же формулировка в за-висимости от уровня в организационной иерархии может рассматриваться как стратегическая цель и как стратегическое мероприятие. В сфере обще-ственного права этот аспект несколько модифицируется — речь, скорее, идет не о высоте полета, а о направлении полета, т.е. внедрение сба-лансированной системы показателей в значительной степени зависит от специфики конкретного рассматриваемого объекта.

Что это означает? Рассмотрим пример сбалансированной системы пока-зателей, построенной для одной из федеральных земель Германии. Система включает четыре проекции.

Координация деятельности правительства: сбалансированная сис тема показателей используется для управления (в нескольких проекциях) деятельностью руководителя правительства и его аппарата. В данной области уже есть определенные наработки не только в англоязычной среде (Kaplan/Norton, 2004, s. 411), но и среди немецкоязычных органи заций. Мы участвовали в нескольких проектах реализации политических стратегий, составным элементом которых были связи с обществен ностью.

Координация деятельности политических организаций и администра тивных органов: сбалансированная система показателей используется для управления деятельностью политических организаций и административных органов. Стратегия организации при помощи BSC (построение стратеги ческих карт, разработка показателей и мероприятий) превращается в набор конкретных действий, понятных сотрудникам.

Координация деятельности административных органов между собой: сбалансированная система показателей используется для согласования действий отдельных организаций или подразделений. Каплан и Нортон в книге Стратегические карты. Трансформация нематериальных активов в материальные результаты* (Strategy Maps: Converting Intangible Assets into Tangible Outcomes) рассказывают об опыте использования системы BSC в министерстве обороны США (для согласования своей деятельности с деятельностью других организаций, в частности с министерством фи нансов). Наш консалтинговый опыт также подтверждает значение систе мы BSC для согласования задач, выполняемых различными структурными подразделениями. Этот аспект особенно важен в сфере общественного управления, поскольку перечень задач, решаемых различными и взаимо действующими между собой организациями, чрезвычайно широк. Сба лансированная система показателей позволяет решать проблему конф ликта целей и служит действенным инструментом достижения согласо ванности в работе структурных подразделений организации.

Координация деятельности различных уровней в административных органах: сбалансированная система показателей используется для согласо вания действий вышестоящих и нижестоящих организационных уровней между собой. Как уже было описано в разделе 8.2.2, сбалансированная система показателей действенный инструмент перевода стратегии на опе рационный уровень деятельности. Это реализуется путем каскадирова ния — создания системы целей и показателей.

Как уже было отмечено, формат сбалансированной системы показате-лей в значительной степени зависит от того, для решения каких задач эта система разрабатывается в той или иной организации. Решение задачи (4) может предполагать наличие иных проекций по сравнению с задачей (2). Процесс построения сбалансированной системы показателей не осуществляется согласно какой-либо жесткой схеме, а соответствует конкретным потребностям конкретной организации. Важно соблюсти принцип — со­держание задач определяет формат внедряемой системы.

Использование сбалансированной системы показателей в политических орга­низациях может быть разнообразным — от разработки стратегии на верхнем уровне управления до согласования деятельности отдельных структурных под­разделений в рамках одной организации. Внедрение BSC предполагает ответы на следующие вопросы.

•Как мы будем обеспечивать участие в процессе реализации стратегии вышестоящих подразделений (политическая организация, административный орган, наблюдательный совет)?

При внедрении сбалансированной системы показателей важно продумать связь задач, реализуемых на разных уровнях организационной иерархии. Чем более автономна та или иная организация, тем более простым будет процесс построения BSC. Время, которое необходимо для согласования BSC, построенных для различных отделов, в таких организациях будет относительно небольшим. Системы BSC для нижестоящих подразделений в организационной иерархии создаются на основе сбалансированной системы показателей, построенной для вышестоящего уровня. В зависимости от конкретных условий целесообразно участие в процессе построения сбалансированной системы показателей представителя политической организации. Его роль связана с формированием стратегических целей, подбором показателей, определением их целевых значений и разработкой мероприятий.

Каковы задачи команды проекта построения сбалансированной системы показателей?

Задачи команды проекта построения системы BSC включают определение целей внедрения системы и компетенций участников команды. Целесообразно включение в состав команды эксперта в области политики.

•               Может ли быть построена сбалансированная система показателей, охваты вающая все подразделения компании и включающая все проекции? Как мы доводим стратегию до сотрудников организации?

В проектах построения BSC, которые охватывают не все уровни организа­ционной иерархии, сфера применения этой концепция ограниченна. Но эффек­тивность реализации стратегических целей напрямую зависит от того, насколько хорошо каждый сотрудник организации понимает свою роль в реализации стратегии. Поэтому чем шире сфера распространения сбалансированной систе­мы показателей в организации, тем больше вероятность успешной реализации стратегии.