интересно
Предыдущая | Содержание | Следующая

Правовые основы регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне

Формирование прочных правовых основ и надежных правовых механизмов регулирования отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления, организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также по вопросам взаимодействия между местным самоуправлением и государственной властью, приобретает в настоящее время особую актуальность. Она обусловлена рядом факторов как глобального, так и регионального характера.

В этом вопросе необходимо придерживаться закрепленного Конституцией РФ права населения на местное самоуправление, а именно: права на создание муниципальных органов власти.

Модели местного самоуправления закреплены в Конституции РФ, а также в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С одной стороны, в них просматривается желание федеральных органов власти перераспределить полномочия по регулированию вопросов местного самоуправления в пользу Российской Федерации, а с другой, закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления с выходом из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

В конечном счете, ущемленными в такой ситуации остаются органы власти субъектов Федерации. Подтверждением данного тезиса является состояние правовой базы по местному самоуправлению. Так, например, Правительством Российской Федерации до сих пор не разработаны проекты основных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, налоговых, земельных и других отношениях.

Особую значимость в структуре местного самоуправления имеют вопросы финансового регулирования, так как в основе любого государственного устройства лежит совместное ведение хозяйства.

В силу того, что экономические и социальные отношения изменяются по мере развития производительных сил и производственных отношений в процессе постоянного дисбаланса частных и общественных интересов, появляется необходимость в их регулировании. Это регулирование на локальном уровне осуществляется при помощи общественных институтов, выполняющих функции как в сфере организации хозяйства, так и в сфере организации общественной жизни. Такие властные структуры составляют суть местного самоуправления, а именно деятельности соответствующих органов, направленной на удовлетворение общественных интересов, осуществляемой в определенных законом формах за счет средств муниципального хозяйства.

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей государственно-общественной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции. Во-первых, обеспечение связи между государством и населением, во-вторых, обеспечение связи между государством и представителями малого и среднего бизнеса.

При этом необходимо определить отличия местного самоуправления от государственного как института публичной власти, поскольку это определяет характер финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего, обязательностью своих решений для населения муниципального образования. Этот принцип в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в России.

Общественный характер власти на ограниченной территории и с компактно проживающим населением определяет следующие основные отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Самоуправление - это власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти. При этом данная власть осуществляется в строго определенных рамках полномочий (предметах ведения).

Органы местного самоуправления должны иметь самостоятельные ресурсы для реализации этих полномочий, однако могут получать и помощь от вышестоящих уровней государственной власти.

Социально-экономическая политика органов местного самоуправления должна соответствовать федеральной , проводимой правительством.

Местное самоуправление представляет собой не только институт публичной власти, но и форму самоорганизации населения для решения своих задач. В связи с этим возрастает роль общественного контроля за деятельностью органов, представляющих интересы населения, в том числе и в финансовой сфере.

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит, с одной стороны, населением, с другой - государством. В целом, компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом.

Компетенция органов местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Предмет ведения - это сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления. Предметы ведения как структурный элемент понятия компетенция выступают как способ юридического обозначения тех отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. Закон Об основах местного самоуправления устанавливает в качестве предметов ведения практически все области местной жизни, в том числе и финансовую сферу.

Права и обязанности - второй элемент компетенции - выступают основой ее содержания, характеризуя пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений. Права дают возможность выбора решения того или иного вопроса, обязанности четко регламентируют действия органа власти.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый вид власти, производный от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством.

Финансы определяются как совокупность финансовых отношений, складывающихся в пространстве, во времени и по кругу лиц, на которых распространяется действие публичной власти. Исходя из этого, муниципальные финансы есть система экономических отношений, по средствам которой создаются местные фонды денежных средств, используемые на поддержание и укрепление публичной власти органов местного самоуправления.

Однако при определении местных финансов также существуют расхождения во мнениях у разных авторов. Некоторые из них рассматривают местные финансы лишь как совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. Такая формулировка не отражает экономической сути финансов, связанной с процессом перераспределения, носящим объективный характер, а скорее характеризует финансы как материальный ресурс. При этом под руководством муниципального образования понимают некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом. Виды ресурсов еще иногда называют основами местного самоуправления.

К таким ресурсам, помимо финансовых и прочих материальных, относят также трудовые (кадровый потенциал), правовые (объем полномочий хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления), структурно-организационные, информационные и другие.

Наиболее рационально следует рассматривать муниципальную финансовую систему с учетом особенностей финансовых отношений, возникающих при взаимодействии местной публичной власти и прочих субъектов, вступающих в эти отношения на ограниченной территории. Главным звеном муниципальной финансовой системы является местный бюджет.

Само понятие местный бюджет имеет свою историю и также неоднозначно в определении. С одной стороны, он может рассматриваться обособленно, с другой - как неотъемлемая часть бюджетной системы страны.

Первый подход оправдан при детальном изучении внутриобщинных отношений, второй - при разграничении полномочий различных уровней власти (в том числе, при определении бюджетных прав).

В начальный период организации бюджетной системы местные бюджеты рассматривались как средства, получаемые местными органами. Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставленных соответствующими местными исполнительными комитетами. При этом муниципальная финансовая система рассматривается как система способов удовлетворения местных потребностей и подчеркивается связь бюджета с местным населением и территорией.

В современной интерпретации местные бюджеты, как и в целом местные финансы, рассматриваются как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы органов местного самоуправления в целях развития и содержания отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостояния народа (содействие развитию производственной сферы в местном звене и финансирование непроизводственной сферы, контроль за сферой материального производства и сферой обращения).

Таким образом, в основе муниципальной финансовой системы лежит бюджет, а особенности местных финансов связаны, прежде всего, со специфическим статусом местного самоуправления как властного института.

Как уже было отмечено, местное самоуправление обладает достаточно ограниченным набором полномочий и осуществляет свою деятельность в рамках законов и других нормативно-правовых актов. В связи с этим нельзя говорить о суверенитете местного самоуправления в том смысле, как это принято.

В основе осуществления органами местного самоуправления финансовой деятельности лежит финансовая политика, основные направления которой формулируются при долгосрочном планировании, сроки которого, как правило, совпадают со сроками полномочий самих органов местного самоуправления. Для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета на начальном этапе важно согласовать интересы всех общественных сил. Исполнительная власть определяет приоритеты социально-экономического развития на базе тщательного анализа текущей и желаемой ситуации.

Долгосрочное (более пяти лет) и среднесрочное (три года) планирование решают задачи не только определения приоритетов развития, но и форм, и методов реализации этих задач, т.е. структуры муниципальной финансовой системы, которая становится важнейшим инструментом социально-экономической политики.

Через муниципальную финансовую систему органы местного самоуправления обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулируют содержание и использование муниципального жилищного фонда, развитие муниципальных образовательных учреждений и учреждений здравоохранения.

Муниципальная финансовая система также позволяет обеспечивать охрану общественного порядка, создает условия для жилищного и социально-культурного строительства. Органы местного самоуправления посредством муниципальной финансовой системы реализуют функцию контроля за использованием земель муниципального образования. Для этого создаются комитеты по землеустройству, земельные кадастры и комитеты по управлению имуществом. Регулирование использования водных объектов местного значения также осуществляется через муниципальную финансовую систему. К этой же функции относится обеспечение тепло- и водоснабжением населения.

Используя ресурсы муниципальной финансовой системы, органы местного самоуправления обеспечивают дорожное строительство и содержание дорог местного значения, организуют транспортное обслуживание населения и услуги связи, создают условия для деятельности учреждений культуры, просвещения, физической культуры и спорта.

При этом на осуществление органами местного самоуправления финансовой деятельности накладываются некоторые ограничения. Например, самостоятельность органов местного самоуправления в области налоговых прав ограничена качественно и количественно при определении форм и размеров налогообложения.

Ограничения касаются и дотаций из вышестоящих бюджетов, которые лимитированы нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, выпуск ценных бумаг всегда согласовывается с Правительством РФ и Центральным банком, так как операции с ценными бумагами влияют на состояние денежного обращения. Органы местного самоуправления также не в праве передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.

Таким образом, органы местного самоуправления могут в рамках своей компетенции осуществлять финансовую деятельность и выполнять возложенные на них функции. И хотя многое еще предстоит сделать в рамках административной реформы, органам муниципального управления вполне по силам справляться с возложенными на них задачами. Задача федеральных органов власти состоит в том, чтобы создать необходимые условия для этого. Одним из важных шагов в этом направлении является принятие Федерального закона Об особых экономических зонах. Это позволит определиться с финансовыми потоками в субъектах Российской Федерации.