интересно
Предыдущая | Содержание | Следующая

Структура экономического механизма охраны окружающей природной среды

Экономический механизм является составной частью общего механизма регулирования отношений в сфере общество - природа. Регуляторами данных отношений выступают факторы, характеризующие состояние общества и окружающей среды, что позволяет наиболее полно отразить взаимосвязи между общественными интересами и экологическими целями в рамках экономического механизма.

Кроме того, экономический механизм охраны окружающей среды в его широком понимании - это, прежде всего, система, инфраструктура (организационная, институциональная), необходимая для обеспечения экономических показателей в целях достижения разумного баланса экологических и экономических интересов общества.

В литературе наблюдаются различные подходы как к определению самого понятия "экономический механизм охраны окружающей среды", так и к его содержанию.

В.В. Петров взял за основу структуру экономического механизма , закрепленную в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", которая представляет собой официальную концепцию экономического регулирования. Соответственно, в содержание экономического механизма им были включены такие элементы, как учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранной деятельности, плата за природопользование (за природные ресурсы и за загрязнение окружающей среды), экологические фонды, экологические льготы и экологическое страхование [1].

Ряд авторов включают в это понятие помимо перечисленных элементов развитие рынка экологической техники и экологических услуг, в том числе кредитных [2], учет экологических факторов при приватизации, банкротстве, ликвидации и реорганизации предприятий [3], сертификацию, установление квот и лимитов, лицензирование природопользования [4], экологический аудит и проч.

Экономический механизм охраны окружающей среды - сложное и неоднородное понятие, опосредованное различными формами - налогами, платежами и иными финансово-правовыми инструментами, договорными и сугубо административными формами (экологический учет и аудит, лицензирование, нормирование и пр.). Одна из проблем заключается в обеспечении их единства и непротиворечивости в процессе функционирования и управления всего механизма, позволяющих ему действовать в качестве единой системы.

Основные задачи функционирования экономического механизма охраны окружающей среды могут быть сформулированы следующим образом:

планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

установление лимитов использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды;

установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды;

предоставление субъектам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных, безотходных и иных экологически безопасных технологий;

•               возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Эти задачи дают основу выработки основных экономических принципов,

которые позволили бы решить один из основных вопросов: о распределении бремени расходов на цели охраны окружающей среды между различными субъектами экологических отношений: государством, природопользователями, гражданами. К числу указанных принципов могут быть отнесены следующие:

платность использования природных ресурсов; платность загрязнения и иного вредного воздействия на окружающую среду;

целевое резервирование и использование сре дств дл я реализации природоохранных мер превентивного и компенсационного характера;

экономическое стимулирование субъектов, осуществляющих меры по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов;

участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в финансировании мероприятий по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов на основании долгосрочных фиксированных нормативов бюджетного финансирования.

Рассматриваемая далее структура экономического механизма охраны окружающей среды - это последующий ее анализ, поскольку он наиболее полно отражает систему и внутрисистемные взаимосвязи экономического механизма.

Учет и оценка в сфере природной среды являются основой для ее благоприятного функционирования. Учет чаще всего рассматривается в литературе в сфере охраны в качестве управленческой функции, определяющей одно из необходимых условий государственного экологического управления и контроля. Действительно, управлять можно только тем, относительно чего имеется достоверная количественная и качественная информация.

Учет и оценка - это две грани, позволяющие оценить одно и то же явление с двух позиций - количественной и качественной. Количественный учет объективно отражает существующее положение вещей - например, сколько источников загрязнения имеет данный природопользователь, какое количество загрязняющих веществ поступает в окружающую среду в результате его деятельности, какое количество отходов образуется, сколько воды им потребляется и пр. В качественном учете присутствует и объективный, и субъективный (оценочный) элемент. Именно качественная сторона учета позволяет рассматривать его в качестве экономического инструмента.

Исследование одной из форм учета - природно-ресурсовых кадастров - позволили Е.Н. Колотинской сделать следующий вывод относительно его двойственной природы: "Представляя собой свод систематизированных данных о природных ресурсах, используемый в качестве инструмента управления, в процессе которого складываются экономические отношения, кадастр составляет экономическую категорию".

Одна из традиционных форм учета - ведение кадастров природных ресурсов (земельного, лесного, водного и др.) не имела ранее существенного прикладного значения, поскольку экономическая оценка ресурсов в отсутствии рыночных отношений и платности природопользования была практически невостребованной.

Одна из сложнейших задач, которую необходимо решить в будущем - это поиск новых форм учета и управления, в рамках которых могут быть реализованы взаимосвязи между :

количественным и качественным учетом природных ресурсов и природо-пользователей;

их комплексной социально-экономической оценкой;

оценкой экологического состояния территорий, включая наличие экологически опасных источников (например, мест хранения или захоронения отходов, источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ, иных источников вредного воздействия) и экономической оценкой последствий деятельности этих источников;

возможностями многовариантного (альтернативного) управления использованием одних и тех же ресурсов или природных комплексов;

платой за природопользование;

Более современное понимание роли учета и оценки в структуре экономического механизма охраны окружающей природной среды требует внесения ряда корректив в отношении уровней осуществления учета, круга субъектов, объектов учета и оценки, создания условий, при которых данные учета и оценки были бы реально востребованы и оказывали бы существенное влияние на состояние природной среды.

Разобщенность кадастровой информации в рамках различных ведомств, осуществляющих учет, несопоставимость данных, содержащихся в отдельных кадастрах, отсутствие в кадастрах показателей, позволяющих оценить эколого-экономическую эффективность использования природных ресурсов, могут быть преодолены в рамках комплексных территориальных кадастров природных ресурсов (КТКПР), эксперимент по созданию которых проводится с 1995 г. в ряде субъектов Федерации [5].

В рамках КТКПР предполагается аккумулировать информацию о природно-ресурсовом потенциале территорий (субъектов Федерации или муниципальных образований), об экологической ситуации, источниках вредного воздействия и пр. Они могут стать эффективным инструментом территориального экологического управления. Исходной информационной базой для создания КТКПР являются территориальные кадастры природных ресурсов.

Учет применительно к целям экономического механизма охраны окружающей среды должен выполнять не только информационную и оценочную, но и фискальную функции. Это не предусматривает ведения специальных фискальных кадастров природопользователей (пользователей ресурсами и загрязнителей окружающей среды). Их первичный учет как налогоплательщиков или субъектов платы за природопользование осуществляется в основном в процессе лицензирования, заключения договоров на различные виды природопользования или государственной регистрации. Специфика фискального учета в сфере природопользования заключается и в том, что учету подлежат не только субъекты, но и объекты обложения налогом или платой, а точнее говоря, их количественные и качественные параметры (например, размеры земельного участка, площадь используемой водной акватории, объемы сбрасываемых сточных вод).

В связи с предполагаемым трансформированием системы платежей в налоги, налоговые органы неизбежно столкнутся со сложностями учета. Проблема в том, что информация об официальной и реальной платежной базе (например, о массе загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, количестве размещенных отходов и проч.) будет аккумулироваться в лицензирующих органах (Минприроды России и др.), а соответствующие налоговые декларации будут подаваться субъектами в налоговые органы.

В целях координации усилий по учету субъектов платы Министерством по налогам и сборам были приняты совместные документы (с Минприроды России, Госкомэкологии России, Государственным комитетом по земельным ресурсам и пр.), регламентирующие порядок взаимного обмена информацией о плательщиках и объектах обложения.

Для целей взимания платежей за природопользование, экологических налогов, обязательного экологического страхования необходим учет самих природопользователей, например, путем ведения соответствующего реестра, предусматривающего их ранжирование в зависимости от оценки экологической опасности осуществляемой ими деятельности. Следует также установить их ответственность за своевременное предоставление полной и достоверной информации о масштабах их воздействия на окружающую среду.

Размеры, структура, количественное соотношение отдельных категорий экологических расходов рассматриваются как мера финансового участия природополь-зователя в решении как его собственных экологических проблем, так и проблем, возникающих в результате его деятельности у иных субъектов. Анализ структуры расходов, их классификация и самостоятельный учет позволяют определить, насколько полно реализуется принцип "загрязнитель платит" (в его широком понимании, включающем не только собственно плату за загрязнение, но и иные категории природоохранных затрат) применительно к деятельности природопользователей.

Обозначенный во многих программных документах тезис о необходимости экологизации хозяйственной деятельности следовало бы дополнить тезисом о необходимости экологизации финансового учета природопользователей.

Учет в данном случае не является самоцелью, он играет ключевую роль в функционировании ряда экономических инструментов, например, платы за загрязнение, налоговых льгот, экологического аудита, инвестиций. Идея учета экологических расходов не нова, она является предметом дискуссий, в том числе в рамках экономического и социального Совета ООН, Конференц ии ОО Н по торговле и развитию (ЮНКТАД), ряда правительственных и неправительственных международных организаций по стандартизации учета и отчетности. Эта проблема может в ближайшее время стать актуальной для России в связи с ее переходом на международные стандарты учета (МСУ).