интересно
Предыдущая | Содержание | Следующая

Налоговая политика

История развития налогообложения свидетельствует, что налоги могут быть не только источником наполнения бюджетов, но и инструментом регулирования тех или иных социально-экономических процессов. Например, правительства стран могут использовать налоговую систему для перераспределения доходов между членами общества, стимулировать некоторые виды деятельности. Сознательное использование налогов для достижения определенных целей происходит в рамках налоговой политики.

Налоговая политика представляет собой систему правительственных мер по достижению стоящих перед обществом определенных задач с помощью налоговой системы страны. Налоговую политику рассматривают в широком и узком аспектах. В широком она охватывает вопросы формирования государственных доходов за счет постоянных и временных источников (налогов и займов соответственно). Поскольку государство не может устанавливать слишком высокий уровень налогообложения из-за противодействия общества, оно вынуждено использовать государственные займы для покрытия своих расходов. Однозначно оценивать политику широкого использования займов нельзя. Все зависит от конкретной ситуации, но в любом случае займы необходимо возвращать, а это возможно только за счет дополнительных поступлений налогов. Следовательно, государственные займы - это не что иное, как отложенные на будущее налоги.

В узком аспекте налоговая политика охватывает деятельность государства только в сфере налогообложения - установление видов налогов, плательщиков, объектов, ставок, льгот, сроков и механизма зачислений в бюджет.

Налоговая политика проводится исходя из определенных принципов, отражающих ее задачи, основными из которых являются:

социальная справедливость;

равнонапряженность;

экономическая эффективность;

стабильность;

гибкость.

Налоговая политика не имеет самостоятельного характера, поскольку налоги, как инструмент влияния на экономику, используются в комплексе с другими методами регулирования (схема 1.2).

Влияние налогов на макроэкономические процессы можно рассматривать только через призму фискальной политики государства, предусматривающей увеличение или уменьшение доходов бюджета (налогов) либо расходов для достижения определенной цели. Могут использоваться комбинации указанных мер: снижение налогов при уменьшении расходов и наоборот.

Фискальная политика, как средство макроэкономического регулирования, широко используется во всех экономически развитых странах, однако наибольшее значение ей придают в США, где бюджетно-налоговые проблемы стоят в центре политической борьбы республиканцев и демократов.

Налоговая политика направлена на разрешение стоящих перед обществом задач, среди которых выделяют долгосрочные и кратко-срочные. Перед правительствами развитых стран стоят следующие долгосрочные цели: экономический рост, максимальный уровень занятости и благосостояние населения. Краткосрочными целями относительно налоговой политики могут быть наполнение государственного бюджета, его сбалансированность на том или ином уровне по отношению к ВВП, стимулирование инвестиционной деятельности.

Если налоговую политику не отрывать от фискальной, можно выделить следующие типы бюджетно-налоговой политики:

дискреционную фискальную;

недискреционную, или политику “вмонтированных стабилизаторов”.

Дискреционной политика называется тогда, когда парламент и правительство сознательно вносят изменения в налоговую систему и расходы бюджета с целью влияния на реальный ВВП, занятость, инфляцию. Таким образом, при проведении дискреционной политики изменения в налоговой системе зависят от решений правительства.

Дискреционная политика может быть стимулирующей и сдерживающей. Считается, что стимулирующую политику целесообразно проводить при экономическом спаде. В области налогов она предусматривает уменьшение налоговых изъятий из доходов граждан с целью увеличения совокупного спроса. Например, если вследствие уменьшения налоговых ставок или введения дополнительных льгот в налогообложение личных доходов граждане станут выплачивать налоги на общую сумму меньше 10 млрд грн, то это означает, что их доходы возрастут на ту же сумму. Увеличится ли при этом совокупный спрос на 10 млрд грн? Это произойдет лишь в том случае, если все деньги будут использованы на потребление. Однако известно, что часть сре дств гр аждане экономят. Следовательно, на потребление пойдет только несэкономленная часть дохода.

В теории и практике бюджетно-налоговой политики часто используются две важные категории - “предельная склонность к потреблению” и “предельная склонность к сбережениям”. Первая характеризует долю дополнительного дохода, которую граждане расходуют на потребление, вторая - долю сбережений в доходах. Так, если предельная склонность к потреблению составляет 0,75, то из 10 млрд грн на потребление пойдут 7,5 млрд грн, и на такую же сумму возрастет совокупный спрос, а 2,5 млрд грн будут отложены как сбережения. Увеличение спроса должно стимулировать рост ВВП и занятости. Совокупный спрос можно повысить посредством не только изменения налогов, но и увеличения расходов бюджета.

Сдерживающая бюджетно-налоговая политика целесообразна тогда, когда экономика находится в состоянии чрезмерного подъема и спрос превышает предложение. В таком случае возникает инфляция спроса и появляется необходимость ограничения потребительских расходов населения. Это можно сделать, либо уменьшая расходы бюджета, либо увеличивая налоговые изъятия путем повышения ставок налогообложения или рационализации налоговых льгот.

Возникает вопрос : какие методы регулирования более целесообразны: путем изменения налогов или расходов бюджета? Ученые-экономисты отвечают на него по-разному в зависимости от того, как они относятся к вмешательству правительства в экономику. Одни ученые считают, что роль государства в регулировании экономических процессов должна быть минимальной, потому и доля ВВП, которая перераспределяется через государственный бюджет, не может быть значительной. Исходя из таких посылок, они предлагают увеличивать совокупный спрос в период спада через снижение налогов и снижать его в годы чрезмерного экономического роста через уменьшение государственных расходов. Другие экономисты полагают, что рыночный механизм не в состоянии справиться с циклическими колебаниями конъюнктуры, поэтому государство должно активно вмешиваться в экономические процессы , для чего допускается перераспределение довольно высокой доли ВВП через бюджет. Они рекомендуют в период экономического спада расширять спрос за счет увеличения бюджетных расходов, а в период подъема - увеличивать налоги.

Недискреционная бюджетно-налоговая политика, или политика “вмонтированных стабилизаторов”, основывается на теоретическом допущении, что налоговая система сама по себе обладает способностью автоматически влиять на экономический цикл, ибо даже без ее изменения налоговые изъятия увеличиваются при возрастании ВВП и уменьшаются при его спаде, то есть имеет место стабилизирующий эффект. Он наиболее высок при прогрессивной налоговой системе, предусматривающей повышение налоговых изъятий наряду с увеличением доходов. Необходимо заметить, что “вмонтированные стабилизаторы” способны лишь ослабить циклические колебания; для серьезных же изменений в конъюнктуре нередко нужна именно дискреционная политика.

В ходе развития бюджетно-налоговой теории и практики сложились два подхода к регулированию экономики фискальными методами. Один из них базируется на теории английского ученого Джона Мейнарда Кейнса (1883-1946), который в 1936 г. опубликовал свой труд “Общая теория занятости, процента и денег”. Суть этого подхода состоит в том, что основным фактором экономического роста считается “эффективный спрос”. Рыночная экономика, согласно концепции Кейнса, не может автоматически обеспечить экономическое равновесие при полной занятости, поэтому необходимо активное вмешательство государства в регулирование экономического цикла. Основным инструментом такого регулирования провозглашается бюджетно-налоговая политика. Для расширения совокупного спроса предлагается увеличивать расходы государственного бюджета. Активная роль в стимулировании спроса принадлежит также налогам, причем те или иные фискальные меры реализуются в зависимости от фазы экономического цикла. В фазе кризиса необходимо увеличивать расходы и сокращать налоги; когда же экономика выходит на фазу подъема, предлагается уменьшать расходы и повышать налоговые изъятия.

Особое значение Дж. Кейнс придавал налогам с учетом их влияния на основной “психологический закон”, согласно которому люди склонны увеличивать потребление с возрастанием доходов, но потребление растет меньшими темпами, чем доходы. С ростом дохода у людей повышается “склонность к сбережениям”, поэтому необходима такая налоговая система, которая изымала бы эти сбережения. По мнению ученого, подоходный налог должен взиматься по прогрессивной ставке, причем степень прогрессии должна быть достаточно высокой. Он подчеркивал, что подобные взгляды часто рассматриваются как посягательство на капитал, необходимый для расширения производства. Тем не менее, возникает необходимость изъятия части финансовых фондов, не вложенных в инвестиции. Лишние сбережения могут стимулировать экономический рост только в условиях полной занятости, в кризисные же годы они препятствуют такому росту. Отсюда выводятся рекомендации по составлению такой шкалы ставок личного подоходного налогообложения, которая способствовала бы перераспределению дохода от лиц, имеющих сбережения, к лицам, которые их инвестируют. Лишние сбережения, изъятые с помощью налогов, через государственный бюджет должны направляться в инвестиции. Кейнсианские подходы к бюджетно-налоговой политике применялись в экономически развитых странах, начиная с “Великой депрессии” 1929-1933 гг. до начала 80-х годов XX в .

Другой подход к фискальному регулированию возник в противовес теории Кейнса и получил широкое признание в начале 80-х годов, когда проявился кризис последней. Новая теория получила название “экономика предложения”. Ее сторонники считали, что увеличение совокупного спроса без создания адекватных стимулов для роста предложения ведет к инфляции, которая сдерживает экономический рост. Кроме того, увеличение социальных выплат из бюджета и перераспределение доходов в пользу бедных слоев населения через налоговую систему уменьшает сбережения, что, в свою очередь, сокращает заимствованные ресурсы финансовых учреждений, повышает уровень процентных ставок и, таким образом, сдерживает процесс капиталообразования. По подсчетам одного из авторов теории “экономики предложения” американского ученого М. Эванса, сокращение налоговых ставок на 10 % увеличивает личные сбережения примерно на 2 %. Следовательно, новая теория переносит центр фискальной политики с бюджетных расходов на налоги. Считается, что для стимулирования производства необходимо снижать личный подоходный налог и налоги на корпорации. В пользу уменьшения налогов выдвигаются следующие аргументы:

сокращение налоговых ставок повышает стимулы к сбережениям для отдельных лиц, поскольку увеличивает норму прибыли, которую они получают от своих активов. Возрастание сбережений снижает процентные ставки и стимулирует инвестиции;

уменьшение налогов на прибыли корпораций или такие меры, как ускоренная амортизация, увеличивают долю прибылей, которые остаются после уплаты налогов, и тем самым непосредственно способствуют увеличению инвестиций;

увеличение инвестиций ведет к росту производительности, что означает производство большего количества товаров и услуг на единицу расходов, а это, в свою очередь, замедляет возрастание расходов на единицу продукции и, следовательно, инфляцию;

более низкие налоговые ставки способствуют росту реальных доходов, что создает дополнительные стимулы к труду.

Сторонники “экономики предложения” для иллюстрации справедливости своих аргументов часто приводят график зависимости ставок налогообложения от поступлений в бюджет, который называется кривой Лаффера (рис. 1.1), по имени его автора - профессора Южнокалифорнийского университета А. Лаффера. По его расчетам, оптимальная величина изъятия не должна превышать 35 %. В конце 70 - начале 80-х годов XX в. А. Лаффер популяризовал идеи о том, что высокая ставка

налогообложения обескураживает работника и поощряет лень. Свои выводы он подтверждал графиком, в соответствии с которым налоговые поступления являются одновременно продуктом и налоговой ставки, и налоговой базы (суммы прибыли). По мере возрастания налоговой ставки база сокращается. По горизонтальной оси на кривой Лаффера откладывается уровень налоговых ставок, по вертикальной - налоговые поступления в бюджет. По мере увеличения налоговых ставок растут и поступления (зона I на рис. 1.1). Когда же ставки оказываются настолько высокими, что не вызывают желания работать и стимулируют уклонение от уплаты налогов, их дальнейшее увеличение приводит к уменьшению налоговых поступлений (зона II). График показывает, что уровень налоговых изъятий имеет оптимальную величину - предел (М), превышение которого ведет к уменьшению поступлений в бюджет. Если предприниматели заинтересованы в чистом, за вычетом налогов, доходе, то введение налога препятствует производству облагаемого товара.

Отсюда и был сделан общий вывод: задачу оживления деловой (прежде всего инвестиционной) активности надо решать путем радикального облегчения налогового бремени.

Идеи сторонников “экономики предложения” были положены в основу бюджетно-налоговых реформ США в 1981 и 1986 гг., что привело к значительному уменьшению предельных ставок личных и корпоративных подоходных налогов, существенному уменьшению прогрессивности шкалы налогообложения, расширению базы налогообложения за счет уменьшения количества льгот. Особенно большой выигрыш благодаря реформам получили налогоплательщики с высокими доходами.

Налоговая политика строится на определенных принципах. Здесь уместно подробнее рассмотреть принцип справедливости налоговой системы в силу его большой актуальности. Справедливость в налогообложении связана с проблемой распределения налоговой нагрузки. Основной вопрос, который решается при проведении налоговой политики: кто и сколько должен платить налогов? Имеются два подхода к его разрешению - по критериям платежеспособности и полученных выгод.

В соответствии с критериями платежеспособности налоги необходимо распределять в зависимости от способности плательщиков выплачивать их. При этом выполняются два специфических принципа. Согласно первому отношение ко всем людям при одинаковых условиях должно быть одинаковым. Это так называемый принцип горизонтальной справедливости, в соответствии с которым ставки налогов должны прямо зависеть от дохода и богатства. Если для исчисления налога используется доход, то лица с одинаковым доходом обязаны выплачивать одинаковые суммы налога. На практике соблюдение принципа “горизонтальной справедливости” связано с рядом проблем и представляет собой сложный комплекс мероприятий, так как трудно дать исчерпывающее определение самого ключевого понятия “равенство”.

Вторым специфическим принципом, вытекающим из критерия платежеспособности, является разный подход к разным людям - принцип “вертикальной справедливости”, согласно которому группы граждан с высоким уровнем доходов должны платить более высокие налоги, нежели те, которые имеют низкие доходы.

Определение оптимального распределения налоговой нагрузки между различными группами налогоплательщиков связано с большими трудностями. В какой мере допустима налоговая дискриминация отдельных классов и налоговых групп? Для разрешения этого вопроса предложены различные системы налогообложения: регрессивная, пропорциональная и прогрессивная (табл. 1.2).

Система налогообложения является регрессивной, если эффективные налоговые ставки (отношение уплаченной суммы налога к текущему до-ходу) для плательщиков с высокой платежеспособностью ниже, чем для тех, у кого эта способность низкая. Система налогообложения является прогрессивной, если эффективные налоговые ставки для плательщиков с высокой платежеспособностью выше, чем для тех, у кого такая способность низкая. И наконец, система налогообложения является пропорциональной, если эффективные налоговые ставки для всех групп плательщиков одинаковы. Таким образом, поведение эффективных налоговых ставок определяет характер структуры налогообложения.

Иными словами, если налог растет быстрее, чем доход, такой налог называют прогрессивным. Если же налог растет медленнее, чем доход, такой налог называют регрессивным. В случае регрессивного налога большая налоговая нагрузка приходится на людей с меньшими доходами. Пропорциональный налог позволяет равномерно распределить налоговую нагрузку по всем группам плательщиков. Прогрессивное налогообложение смещает относительную налоговую нагрузку на группы с большими доходами.

Когда при разработке налоговой политики к вопросу распределения налоговой нагрузки подходят на основании критерия полученных выгод, то имеют в виду, что сумма налога, уплачиваемого плательщиком, должна равняться той сумме, которую он согласен платить за получаемые им общественные блага. Под общественными понимают финансируемые из государственного бюджета блага, которые потребляют все члены общества. Иными словами, конкретные государственные программы должны финансироваться теми, кто получает от них выгоду. На основании критерия выгоды налоги рассматриваются как цена, которую следует заплатить за услуги государства, наподобие того, как это происходит при покупке товаров индивидуального потребления. Сильной стороной такого подхода является то, что в нем налоговые поступления связываются с расходами бюджета. Однако не ко всем общественным благам этот критерий можно применить в одинаковой степени. Его удобно использовать при установлении ставок государственной пошлины (платы за услуги государственных учреждений) или при определении размера уплаты в социальные фонды (например, пенсионный) и сложно - относительно общественных услуг общего характера (национальная оборона, система правосудия и т. п.). Фактически критерий выгоды применяется в процессе разработки и принятия государственного бюджета. Налогоплательщик оценивает налоговую систему по тому, насколько расходы бюджета и налоги согласованы между собой. Поэтому критерий выгоды следует учитывать при разработке налоговой политики.

Важной характеристикой налоговой политики государства является уровень налоговой нагрузки на плательщика налогов. Для его измерения используют несколько показателей. Так, на макроуровне его определяет доля налоговых поступлений H1 в бюджет в ВВП:

где НП - налоговые поступления в бюджет; ВВП - валовой внутренний продукт.

По оценкам экспертов общая налоговая нагрузка в Украине в 2002 г. почти вдвое превышала этот показатель в группе стран, куда она входит по уровню ВВП на душу населения [83, c. 34].

При характеристике налоговой нагрузки на предприятие можно использовать следующие показатели:

• долю налоговых выплат предприятия H2 в общей сумме прибыли:

где НВ - налоговые выплаты предприятия; ВП - валовая прибыль предприятия;

• долю налоговых выплат предприятия H3 в объеме продаж:

где Пр - объем продаж предприятия.

С учетом того, что базовая ставка налога на прибыль в Украине составляет 30 % и, кроме налога на прибыль, предприятие платит другие налоги (как с прибыли, так и с реализации), показатель Н 2 для предприятия составляет 30 % и более.

Поскольку предприятие не всегда работает прибыльно (например, в 1998 г. удельный вес убыточных предприятий в Украине составлял 60 %), показатель Н3 представляется более надежным для характеристики налоговой нагрузки на предприятие. Он определяет, какую часть из вырученных сре дств пр одавец уплачивает в качестве налогов. Значения этого показателя могут изменяться от 20 до 60 % в зависимости от сферы деятельности предприятия. Так, если предприятие ввозит в Украину и реализует товар, который облагается ввозной пошлиной, акцизным сбором и НДС, показатель Н3 будет более высокий; если же оно реализует произведенный в Украине неподакцизный товар, то этот показатель будет составлять около 20 %.

Можно сказать, что налоговая нагрузка - это не что иное, как часть дохода физических и юридических лиц, которая перераспределяется через государственный бюджет. Такое перераспределение не может не влиять на поведение налогоплательщиков, стремящихся, во-первых, переложить налоговое бремя на других, а во-вторых, избежать налогов. Перекладывание налогов происходит путем увеличения цен на величину налога, в результате чего реальным налогоплательщиком становится покупатель товара. Перевести налог в цену удается не всегда. Чаще всего это происходит, когда товар монопольный или же спрос на него неэластичен по цене. Если же спрос на товар эластичен, то незначительное увеличение цены вызывает значительное уменьшение объема продаж. В такой ситуации перекладывание налогов на покупателей невозможно. Финансовой науке и практике известны и другие примеры влияния налогов на принятие экономических решений. Например, при разработке мер налоговой политики необходимо учитывать действие “налогового клина”, который представляет собой разницу между суммами дохода до и после уплаты налогов. Американские ученые приводят следующие примеры влияния “налогового клина” на выбор участников экономической деятельности:

высокие налоги на дополнительный личный доход могут побудить работников выбрать больше часов отдыха, а не больше часов труда;

высокие ставки налогов на табачные изделия и алкогольные напитки в некоторых штатах побуждают их жителей к покупке этих товаров в соседних штатах, где установлены более низкие налоги и цены;

поскольку можно уменьшать облагаемый налогом доход физических лиц на сумму расходов, связанных с поездкой на профессиональные конференции, такие мероприятия часто проводятся в курортных местностях. Их участники сочетают таким образом отдых с делами, уменьшая в то же время свои налоговые обязательства;

фирмы с высокими доходами предпочитают вкладывать капитал в государственные облигации, проценты по которым не облагаются налогами, чем покупать высокопроизводительное оборудование, доходы от использования которого подлежат налогообложению.

Влияние налоговой политики на поведение людей может быть самым разным, но среди ученых-экономистов в настоящее время популярна идея о том, что налоги должны быть “нейтральными”, то есть налоговая система должна как можно меньше влиять на принятие экономических решений.

В целях смягчения налогового бремени для отдельных плательщиков налогов или стимулирования определенных видов деятельности применяются налоговые льготы - полное или частичное освобождение от налогообложения налогоплательщиков или доходов от отдельных видов деятельности. В практике налогообложения используются следующие формы льгот:

Налоговый кредит. Это вычет из суммы рассчитанного налога. Например, в Украине при расчете налога на прибыль предприятий из суммы рассчитанного налога вычитается сумма налога, уплаченного предприятием при выплате дивидендов.

Необлагаемый налогом минимум доходов. Чаще всего применяется при налогообложении личных доходов, когда из суммы валовых доходов граждан вычитается законодательно установленная сумма, которая не облагается налогом. Таким образом защищаются интересы граждан с низкими доходами.

Исключение из объектов налогообложения. Чаще всего это часть дохода, прибыли или других объектов налогообложения, направленных на цели, в реализации которых заинтересовано государство. Например, законодательство некоторых стран разрешает исключать из облагаемого налогом дохода расходы предприятий на природоохранные мероприятия.

Освобождение отдельных плательщиков от уплаты налога. Поскольку освобождение от налогообложения равноценно выплатам из бюджета, то государство таким образом повышает реальные доходы отдельных субъектов. Например, согласно законодательству Украины, от налогов освобождаются инвалиды Великой Отечественной войны.

Снижение налоговых ставок. В Украине по сниженной ставке облагается налогом прибыль, полученная от продажи инновационного продукта собственного производства.

Ускоренная амортизация основных средств. Поскольку амортизационные отчисления вычитаются из валового дохода при определении прибыли до налогообложения, то ускоренные темпы амортизационных списаний позволяют уменьшить налоги предприятий. Особенно это важно в условиях высоких темпов инфляции.

Налоговые льготы позволяют создавать налоговую систему, которая бы в большей степени выполняла регулирующую функцию. Но сейчас большинство ученых придерживаются точки зрения, что налоговое бремя лучше уменьшать за счет общего снижения налоговых ставок, а не специальных льгот, так как последние создают неравные условия для конкуренции. Особенно нежелательными считаются личные льготы.